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城市设计“法定化”探讨


    【摘要】本文旨在介绍天津在城市设计“法定化”方面的探索和实践经验,包括:开创性地采用 “一控规、两导则”的规划编制体系;制定城市设计导则编制规程,促使城市设计的规范化与法律化,从而保证城市设计目标的实现;同时,结合天津城市设计导则的编制介绍了如何在控规单元层面有针对性植入城市设计元素。
    【关键词】法定化;一控规、两导则;规划编制体系;城市设计导则

    自上世纪70年代“城市设计”逐步从西方引入我国,尤其是近几年,随着经济的快速发展,城市建设水平不断提高,城市景观、环境品质日益受到重视,城市设计因其在城市环境和空间形态设计上的整体性和表达的直观性,越来越多地被城市建设项目,尤其是城市的重要建设、招标项目所采用。然而,一旦城市设计方案被认可并要付诸实施时,城市建设管理者茫然了,城市设计效果图并不能作为建设管理的有效文件,因为城市设计本身并不具有法律效力,不能作为管理者的法定文件来执行。
    由于城市设计在中国并不是法定规划,如果要将城市设计方案付诸实践,常常需要通过将其转译成另外一种“语言”,“融入”到现有的法定规划体系中,成为法定规划的补充或者参考。但是这种“融入”并不容易:由于土地一级与二级开发意图的不同,编制委托主体利益的不同,解决城市问题的侧重点的不同,常常导致城市设计在转译过程中产生偏差,有所变质。事实上不难理解的是:一份较为系统的城市设计方案,必须具有自己的一套控制引导系统,在实际转译过程中的确难以完全融合到另外一套规划系统中。因此,“融入式”的城市设计很难真正落实其设计的控制引导目标,这一过程也影响城市设计的有效性。如何使城市设计切实可行地“融入”,从而实现“法定化”,成为摆在城市管理者、规划者面前的一大棘手问题。结合近年来的工作实践,天津在城市设计“法定化”方面进行了一些探讨。


    1.创新规划编制体系,将城市设计导则纳入规划管理
    在我国,城市规划体系是具有法定地位的完整体系,是当前城市规划管理的主干。2008年颁布实施的《城乡规划法》进一步明确了控规的法定地位,强化了控规作为控制和指导城市建设的重要依据的法定作用,城市建设用地的划拨和出让必须依据控规,从而要求控规的编制必须严谨、科学,能够真正指导城市建设。然而,在实践中传统控规暴露出在引导城市建设方面的局限性:通过指标体系控制用地开发,用地分类划分过细、地块划分过小,体现出较大的刚性,但缺乏必要的弹性,难以适应城市发展多元化的局面,亟需进行编制内容和管理方式的变革。2011年出台的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》更新了控规编制基本内容,对不同等级的城镇允许实施差异化的编制方法,提出对大城市和特大城市控规实施分层编制的思路,增强控规的弹性,倡导务实创新,从而对传统控规编制内容和方式的转变提出明确的指导思路。
    与此同时,城市设计无论是整体的或局部的阶段都不具备独立的法定性和完整性,在以法制为核心的管理体制中更不能独立运作。控制性详细规划是指导城市建设最直接的法定依据,适合做为城市设计落实与实施的基础和依托,从而保证城市设计的核心内容在法制管理中获得落实。
    2008年以来,天津规划管理部门结合总体城市设计和重点地区城市设计编制工作,积极探索控规变革,按照“分层编制”的思想,将传统控规按照控制对象和控制程度不同划分为“控规”和“土地细分导则”两个层级,同时突出城市设计的先导作用,将城市设计导则内容纳入规划管理的法定体系。由天津市规划局委托天津市城市规划设计研究院将天津市中心城区各层级的城市设计成果统一转化为城市设计导则,以建设宜居城区为目标,实现中心城区城市设计导则全覆盖,逐渐形成了“总量控制,分层编制,分级审批,动态维护”的总体思路,通过控制性详细规划、土地细分导则、城市设计导则的有机结合、协同运作,提高控规的兼容性、弹性和适应性,有效化解控规编制工作滞后和管理的僵化,逐渐形成“一控规两导则”的控规编制和实施管理体系。
    制性详细规划的编制以“单元”为单位,对建设用地的主导性质、开发强度和建设规模进行总量控制,对公共设施、居住区级的配套服务设施、基础设施、城市安全设施和绿地以及空间环境等制定控制要求。同时规定居住区级以下的公共服务、交通和市政设施须在同一街坊内保证其数量和规模。将规划控制指标由具体地块的控制转化为单元整体的平衡,是实际规划管理的依据之一,须严格履行法定程序。
    土地细分导则是对城市用地最直接的规划管理依据,是在控规的框架下对控规单元内的地块的深化和细化。城市设计导则是对城市空间形象进行统一塑造的管理通则。两个导则同时编制,在成果应用上相互印证与融合,共同运作与完善,实行一体化管理。

 “一个控规、两个导则”的规划管理体系

    2. 制定城市设计导则编制规程,规范城市设计导则编制
    天津市的城市设计导则是对城市形态的空间引导,它以控制性详细规划为基础,与土地细分导则相适应,对区域整体风格、空间意象、街道、开放空间及建筑等三维形态提出具体要求。城市设计导则与土地细分导则从不同角度对城市开发建设进行控制和引导,并形成相互匹配和验证的关系。
    为进一步落实和实施天津市“一控规两导则”规划编制和管理体系,规范编制城市设计导则的内容和深度,我们制定了《天津市城市设计导则编制规程》,用于指导本市行政辖区内城镇建设用地的城市设计导则编制。
    《规程》中规定城市设计导则分“设计总则”和“设计分则”两个层面。“设计总则”的编制层面与控制性详细规划的单元层面相对应,从整体风格、空间意象、街道类型、开敞空间、建筑形态等五个方面,提出控制要求。“设计分则”的编制层面与土地细分导则的地块层面相对应,从建筑退线、建筑贴线率、建筑主立面及入口门厅位置、等共十五个要素,提出控制要求。
    目前,我们已应用该《规程》完成了中心城区与控规单元相对应的城市设计导则全覆盖。

城市设计导则基本框架

    3.在控规中植入城市设计元素,将城市设计内容融入法定规划
    在日常的城市管理中,主要是以控制性详细规划作为核提规划设计条件、进行方案审查的主要依据。因此,在控制性详细规划中增加城市设计的控制要素,是将城市设计引导落实到具体建设管理中的必要环节。根据管理需要,我们把城市设计导则中的设计总则部分直接作为控规的控制要素。
    “设计总则”对单元层面的整体空间要素进行控制,以指导“设计分则”地块层面的要素控制。主要分为整体风格、空间意向、街道类型、开放空间、建筑和其它等控制要素。
    (1)整体风格:对本单元的街区特色、历史文脉、自然资源等进行总结提炼,在明确单元类型与主要用地功能的基础上,提出地区风貌特色塑造的整体要求。
    (2)空间意向:对本单元的空间形态和城市意象进行整体描述,指出重要的特色区域、地标节点、视线通廊等主要意象元素,并提出控制指引。
    (3)街道类型:充分考虑本单元的交通组织与使用功能,将街道类型划分为:交通型道路、景观型道路、商业型道路、生活型道路,应指出分属各类型道路的路名及其总体控制要求。
    (4)开放空间:充分考虑本单元内开放空间系统的整体组织和布局,标明各类开放空间(公共绿地、生产防护绿地、广场)的位置,提出总体控制要求。
    (5)建筑:根据设计地段的自然和人文环境特征,对建筑群体控制、高度、体量、建筑风格、外檐材料及色彩等提出控制与引导建议。
    (6)其它:根据商业街区的特征,对建筑首层通透度、建筑墙体广告与店招牌匾、建筑裙房和建筑骑楼提出控制与引导建议。在有围墙的地块提出对围墙风格、高度等的控制与引导建议。
    通过设计总则,建立了城市总体空间艺术骨架,从战略视角对城市特色和山水格局进行宏观尺度上的预先控制和约束,凸显城市的风貌与特色,对空间结构、形态特色、功能布局、交通组织、建筑风格与色彩等有了较为明确、详细的引导,提出了具体的控制方向和规划要求,优化支撑了空间战略规划和城市总体规划,优化调整了城市空间形态、功能布局,并规范控制了建筑风格等城市细节。

天津市中心城区总体城市设计导则结构

    城市设计“法定化”是发挥城市设计对城市建设的控制引导的关键。天津市在城市管理实践中对城市设计导则的“法定化”进行了积极的探索,通过创新“一控规两导则”的规划编制体系,富有创意性将城市设计导则融入现有的法定规划体系,特别是在城市建设管理直接相关的单元层面上的控制性详细规划当中植入了城市设计的元素,弥补了规划和建筑设计制度之间的裂痕,有效控制城市整体系统与各类构成要素的同时,为保证城市的品质,提高城市景观环境质量做出了贡献。这一系列的做法取得了良好的规划实施效果,得到了社会的认可和重视,在此仅以此文与大家分享经验。
    同时,但正如温斯顿·丘吉尔所言,“这不是终点,甚至不是终点的起点,但可能是起点的终点”。我们认识到,在我国,要使城市设计导则充分发挥作用,从设计、管理到实施作为一种可持续的社会行为,真正起到管理和引导城市形态环境建设的作用和目的,还需经过相当一段艰难曲折的探索和实践之路。这不仅需要良好的经济发展进程和公众的环境观念等外部因素,更需要城市管理运作机制的自我调整和协同,在客观的逻辑评判和杜会反馈的基础上,接纳并融合城市设计导则的思想和内容,使之成为有法律保证的管理语言和实施手段。通过城市设计的“法定化”,更好地发挥其效用。

参考文献
    [1]天津市规划局,天津市城市规划设计研究院.天津市城市设计导则编制规程[S],2010
    [2]天津市城市规划设计研究院.天津市中心城区城市设计导则[Z],2010
    [3]朱雪梅.天津市中心城区总体城市设计[R],2008

作者简介:
    师武军,天津市城市规划设计研究院院长、党委副书记。中国人民大学土地管理专业毕业,国务院特贴专家,天津市规划大师,正高级规划师,注册规划师,注册房地产估价师。兼任天津市城市规划协会理事长、中国城市规划协会兼职副秘书长、中国城市规划学会理事。曾荣获全国优秀科技工作者、天津市劳动模范和十佳科技工作者等荣誉称号。


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