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城市水患 何时才能未雨绸缪?

    “气候变化和水”是当今世界应对气候变化重点关注议题之一。有关专家称“气候变化的挑战本质是水问题的挑战”。城镇水系统,主要是指城市给水排水设施和相关河湖水系,是保障城镇居民健康和社会经济发展的重要基础设施,也是当今国际上研究“气候变化和水”关注的焦点和出发点。
  近年来,随着大城市的不断扩容,百年一遇的的暴雨连续发生,城市内涝成为城市管理最薄弱的环节,年年预防,年年遭灾。城市暴雨频发,究竟是天灾还是人祸?为何一场暴雨就能够导致全城“泡汤”?这再次引发了人们对城市排水系统问题的关注。除了降水量较大之外,部分城市排水系统排水标准不足、设施老化、排水设施建设滞后、排水系统不健全、城市建设引发积水等问题也十分突出。与国外相比,更是相差几十年。

  今年夏季,北京、天津、河北、江西、辽宁、湖北、湖南、江苏、陕西等多个省市都遭到了暴雨侵袭,之后都出现了不同程度的城市内涝和其他灾害,多地再现尴尬“海景”。网上戏称“请到北京来看海”“请到武汉来看海”,诸多讽刺的字眼拷问我国的城市排水系统。可见随着城市的逐渐壮大,所设的排水系统越来越不能满足于发展需求的。
  一场场暴雨,让人民群众财产蒙受了重大损失,同时也带给城市深刻的启示。城市为何如此不堪一击?排水系统有哪些不足与弊病?如果暴雨的预警再广泛些、如果人们的防范意识再强些、如果临时的应急措施更好些,或许就可以多挽回几个生命,多减少一些损失。痛定思痛,如何避免“逢雨必涝”这种越来越频繁的城市“阵痛”演变为“顽疾”,已经成为中国城市迈向现代化亟须解决的问题。
 
统计:一路席卷的暴雨带来频发灾情
  79人死亡,163处不可移动文物不同程度受损,经济损失共约116.4亿元……7月21日的暴雨为北京这座城市留下了浓重的伤痛。
  与此同时,这场61年一遇的特大暴雨洪灾也席卷了河北省。保定、廊坊等9个设区市的59个县(区)遭受严重洪涝灾害,截至8月5日,266.92万人受灾,34人死亡,18人失踪,农作物受灾面积170.71千公顷。
  但是灾情并未止步。整个7月,天气预报的地图上,大雨标识覆盖多地。
  7月31日,中国气象局应急减灾与公共服务司司长、新闻发言人陈振林表示,入汛以来,全国平均降水量232.4毫米,比常年同期偏多11.2%,是1999年以来最多的一年。
  进入8月,暴雨压力有增无减。
  8月2日起,受第10号台风“达维”外围云系的影响,大暴雨天气突袭辽宁,此次降雨被定为一级暴雨灾害。
  8月3日凌晨,暴雨随着台风“达维”登陆山东,山东大部地区降暴雨到大暴雨,致省内多地受灾。
  8月3日起大暴雨继续南下,覆盖江西多地。受强降雨影响,鄱阳湖再次出现超警戒水位,为近两年来的最高水位。
  8月4日至6日,湖北省的十堰、襄阳遭受特大暴雨袭击,最大雨量为房县440毫米,百年来首遇。期间两市所辖共有7县市区受灾,受灾人口4.5万人,死亡5人。
  8月6日以来,暴雨由中部地区向西南地区进发,降临四川省部分地区。截至8月7日10时初步统计,成都、泸州、宜宾、攀枝花4市6县3.7万人受灾,4人失踪。
  至此,暴雨的征程仍未结束。继台风“苏拉”和“达维”覆盖福建、浙江等地之后,在第11号“海葵”台风影响下,浙江大部、上海、江苏南部、安徽东南部等地遭遇大到暴雨,多地面临新一轮考验。

2012年4月15日,湖南省长沙市被积水围困的群众。

8月7日,湖北十堰白浪经济开发区,洪水过后一片狼藉。

7月14日,人们在南京街头穿过积水路段乘坐公交车。

7月13日,武汉,车辆涉水而行。

7月14日,江苏镇江涵洞下一辆私家车被水淹没。

 
行动:应急反应只是第一道“防雨墙”
  暴雨一路前行,各地的紧急应对也在一路跟随。
  7月21日之后,在北京正为另一场暴雨进行紧急预案时,7月25日的凌晨,天津先迎来了暴雨。启动暴雨Ⅲ级应急响应命令,全市排水设备全部开启……在防汛、气象等部门比较有效的应对下,虽然部分地区路面仍造成积水,但天津持续两日的暴雨未造成人员死亡。
  7月30日,济南市城防办发出846万条暴雨预警短信,提醒广大市民减少外出,绕行积水区域;
  7月31日,湖北省住建厅下发紧急通知,全面排查城市易渍隐患地段和物资储备,提出“小到中雨无渍水、大到暴雨无内涝、特大暴雨保交通”的目标;
  8月3日,“达维”台风扑向辽宁之前,辽宁省就已落实了2.4万人、覆盖到村的防汛责任网络,制定完善了1.3万余项预案并组织演练,并对险库、险段、险工进行处置和清障的排查……
  启动应急预案,已经成为众多省市应对暴雨来袭的第一道防护墙。此次汛期内,包括短信预告、雨前排查等在内的预防措施越来越受到各地重视。为了将灾害防御关口前移,8月1日,河北省政府正式出台了国内第一部专门针对暴雨灾害防御的政府规章——《河北省暴雨灾害防御办法》,强化应急预案的制度保障。
  事实上,近几年来,在加强暴雨应急反应能力上,许多地方做出了不少有效的尝试。2010年世博会期间正值上海汛期,上海专门定制了16辆防汛排水移动式泵车,如遇突发排水事件,16台排水设备能在短时间集结,迅速开赴现场,1小时内可排除相当于约6个标准泳池的积水,避免发生严重积水情况。
  杭州在2007年经历台风“罗莎”带来的40年一遇的内涝后,每到汛期来临之前,对所有河道提前“泄洪”,14条内河均低水位运行,相关部门24小时值班,2小时报告一次各区汛情及处置情况,57支应急队伍,配备1000台水泵,一旦出现汛情,立即进行排涝。这几年杭州城基本上未受水淹。
  然而,从全国范围内来看,专家认为,中国的应急预案体系才刚刚完成,比如在与公众沟通这一重要预案方面,各地政府做得还很薄弱。
  “重点还是要把死的应急预案转化为活的应急能力。”国家行政学院应急项目专家李明在北京“7·21”特大暴雨后表示。李明认为,今后应急预案应该常演练常修改,达到灾害真正来临时,不看预案,相关部门就能立即投入行动的效果。
 
解析:城市越大越脆弱
  中国社会科学院城市规划研究室主任李红玉表示,今年可能是暴雨年,遇到过暴雨的城市基本都是在短时间内降雨量达到一定程度后出现局部或大范围的地面积水,影响了交通和人们的正常工作和生活。
  “城市功能越来越强大,人员越来越多,使得城市在突发性的重大自然灾害面前越来越脆弱。”中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系副主任杨宏山这样认为,“抛开城市硬件设施,在各地暴雨中体现出了一些部门对预警信息判断不准确,"神经系统"不够敏感,采取措施不到位。”
  中国国家行政学院教授竹立家表示,暴雨暴露出国内大型城市在公共交通、城市设施管理等方面的漏洞很大,一些公共管理部门表现出了被动应对的状态。
  据了解,北京等大城市在强化排水能力方面已经有了具体设想。北京提出,“十二五”期间要基本建成雨污分流的排水系统,基本建成与城镇发展相适应的雨水控制与利用系统,中心城建成区雨水干管覆盖率达到100%,新城建成区达到90%以上。
  然而,是否只要花巨资完善排水管网,我们就可以高枕无忧了呢?中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心常务副主任程晓陶认为,如果在城市系统规划上缺乏整体考虑,单纯依靠排水管道排涝,并不能根治城市水患。
  “城市治水理念必须要有大的调整”,程晓陶表示,眼下当务之急是明确职责、整合力量、认清城市水患的风险分布特性与演变趋向,在提高排涝标准的同时,要考虑如何恢复与增强必要的雨洪调蓄与渗透功能,尽快形成蓄排结合的防治体系。
  据了解,二战后,日本在快速城市化的浪潮中,也有过“先地上,后地下”的经历,直到进入20世纪70年代后,才逐步推进城市综合治水对策。最早也是在修堤筑坝提高防洪标准的基础上加大排水系统的建设力度,但却发现,在地面已经城市化的情况下,不仅地下排水系统改造的代价倍增,而且随着堤防不断向上游延伸,洪水会更快、更集中地危害到下游城市化区域。因此,日本及时改变了治水理念——不再坚持雨水越快排入河道越好,而是千方百计采取洪水分滞、雨水蓄留、雨水渗透等措施,减轻防汛压力,提高城市雨洪资源化利用的程度,取得了很好的治涝效果。
  程晓陶建议,在今后的城市规划中应尽量把停车场、公园等公共绿地设计得比其他区域凹一些,在地面铺设中尽量使用透水材料,同时在立交桥周边修建大型储水设备,以便把暴雨蓄积起来,减轻城市排水管网压力,将内涝威胁变成资源优势。
  “下水道是城市的良心”,100多年后的今天,重温雨果的这句名言,仍然有着深刻的现实意义。在破解城市内涝顽疾的道路上,或许我们最缺的不是资金和技术,而是那颗为城市繁荣、民众福祉深谋远虑的责任心。
 
建议:部分路段下暴雨时可专门排水
  北京工业大学建筑工程学院教授周玉文认为,目前靠修复地下排水管网的方法解决城市内涝的可能几乎为零。“原因是地下管道不光是排水管道,还有污水、燃气、电力等,马路下面的管道都排好了,现在把其中一个的尺寸变大显然行不通,原先谁挨着谁、离多远都设计好了。”
  周玉文认为当务之急是用先进的科学技术,对现有的管网进行评估,要知道它到底能排多少。另外,他给记者分析国外的一些经验。
  他说:“国外有的国家是利用一个城市的地形,在城市道路里挑一部分道路出来,暴雨时不走车了,专门排水,洪涝过了,就恢复正常通行。这个经验也值得我们国家借鉴。”
  其实,早在2007年全国人大就通过了《城乡规划法》,对城市防涝标准都做出规定。“虽然也有这方面的规定,但在正常的情况下,建设跟不上。”中国社会科学院城市规划研究室主任李红玉坦言。
  北京排水集团表示,十二五期间,北京市的排水管网将进行大规模更新改造,目前,北京市发改委已经原则同意该计划。预计三年之后,泵站排水能力将有较大提升。
  对于即将启动管网升级改造,排水集团管网分公司副经理梁毅介绍,目前,有关部门正在制作可行性研究报告,实际动工预计明年开始,后年施工结束。届时,匹配泵站的管线会首先改造,泵站能力将有较大的提升。
  根据实际情况,工作人员还将对管网地下空间资源等改造可能性进行调查,并对属于“带病运行”的管线进行改造。
  不过,对于拓宽河道的意见,北京市水务局工作人员介绍,拓宽河道是一项非常复杂的工程,涉及多个部门。目前并没有此项计划。
  相关人士介绍,根据天气预报的具体情况,河湖管理部门将会提前放水,待雨水来临再进行蓄水。达到排水、蓄水的平衡。不过,由于北京的缺水形势越来越严峻,对于水务部门来说,在保障城市安全的前提下,能多蓄水就要尽量多蓄一些。(若梅)

 
本文来自《中国城市设计周刊》

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