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“阴型城市化”——欠发达地区城市化的一条捷径

    近日,有美国学者提出“阴型城市化”的概念,即在城市化进程中,通过发达地区对欠发达地区的“约法”和规则制定,加速其城市化发展过程。“阴型城市化”模式的好处在美国费城等城市得以印证。专家认为,我国城市化进程与国外有着本质区别,此模式想要在中国发挥其效用,实现省际之间的区域联动,一些政策瓶颈值得关注。
  阴型城市化:类似“一帮一”式的跨区域城市化
  “阴型城市化”是美国加州州立大学商学院教授孙涤在其撰写的《城市的阴和阳》中提出的概念,其核心内容主要强调的是类似“一帮一”式跨区域的发展,即“约法城市”的概念:由“担保者”设置自由、平等的市场规则,通过严格的治理和约法促使欠发达地区尽快培养竞争力,其他城市则扮演“资源方”的角色,为欠发达地区提供劳动力等各种资源。
  孙涤举例说明,美国费城、卢贝克等城市都是典型的“阴型城市”,通过制定自由公平的治理规则,费城最后上升为当时北美最大的政治经济文化中心。香港和深圳的代表性也很强。被迫发展而成的“阴型城市”香港,英国给予了它更自由和有弹性的市场机制,加上有序的行政治理,使其成为一个更具竞争力的城市。深圳划出不到2000平方公里的土地,在一套新的经济博弈规则的制约下,不出30年,就从不足五万人的渔村发展到了超过1400万人的超级城市群落。
  孙涤得出结论,对于一些欠发达的地区,比如非洲、南亚、中南美国家等,或中国的中西部地区,走“阴型都市化”的路径,才能迅速改变落后的观念和实践。中央政府可以全面权衡全局性可持续发展,在省级行政区划的政绩业绩的考核中纳入跨区发展的内容,并建立合理的激励机制,分担共建“约法城市”的工作和风险,分享其成果和利益,将城市化和扩大内需结合起来。也就是说,现阶段的中国,更需要靠内力和内需来提供资金、技术、流程和制度,靠公平的制度和健全有效的流程来完成中国的“阴型城市化”。
  具体而言,在中国,由沿海发达地区的一线城市来扮演担保者,主导“承包”并提供约法,包括约法规制、资源和财富分配、行政流程、人才培植、考核治理。通过实际的操作来示范约法如何被落实。资源方面,劳动力、能源和原材料主要由欠发达的内地省份及周边地区来提供,资本、技术及管理人才则可以有国内外的多元来源,迅速扩散沿海发达地区已取得的成果,尤其是观念、流程、财富和机会,加速欠发达地区的城市化发展。
  “阴型城市化”模式是否适合中国仍存疑
  本报记者就“阴型城市化”概念采访了多位研究城市化的专家,他们表示,中国已经探索出了一条自己的城市化道路,由于中国和国外城市化进程有着本质的区别,美国学者提出的“阴型城市化”模式如果想要在中国推广,还需要考虑到中国的实际情况。
  国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成认为,支持欠发达地区发展有两个途径:一是“撒胡椒面”,即对每个地方都给予补贴,但这样很难使欠发达地区摆脱根本状态;二是培育中心城市,通过中心城市条件的迅速改变让产业快速聚集,吸引投资者,吸纳当地的人口就业,当地人口增加对周边带来需求,使周边地区的农产品等价格均大幅提升,培育“经济增长极”,“约法城市”的概念类似如此。
  但是,在中国却出现了一些特殊的情况。其一,中国城市化过程中出现了“三率”倒挂的现象,这在国外是不曾出现过的。上海社科院城市与人口发展研究所所长郁鸿胜说,城市化的概念有三个层次,分别是农民转移成城市居民,即“人口城市化”;农村的土地转移成城市的空间,即“空间城市化”或“土地城市化”;农业产业转移为非农产业,即“产业城市化”。在国外,一般而言是产业城市化速度快于人口城市化和土地城市化,这也是一个合理的发展模式,可以保留大量的土地和基本农田,为未来的可持续发展奠定基础。
  而在中国却出现了土地城市化快于人口城市化,人口城市化快于产业城市化的现象。从数据上看,土地城市化10年来集中率增长了7%,农村人口向城市人口集中率增长了4%,出现了“三率”倒挂现象。这样的“三率”倒挂,导致不同地区出现不同的发展模式:例如广东、福建、江苏、浙江、上海、北京等六个经济发达省市和沿海地区,人口集中率高;而欠发达地区土地集中率高,无限制地开发,用地之后不见产业。
  其二,专家指出,沿海发展城市和中西部地区联动牵手发展是应该的,但跨省域工作开展起来相对比较困难。在我国,“跨省域”产业联动和工业园区合作成功案例很少,一个省域范围内跨区域的成功案例很多,越往下面发展成功的范例越多。
  华东师范大学中国现代城市研究中心主任宁越敏认为,我国一开始从深圳特区开始改革开放,继而逐渐扩大至沿海城市,再逐渐扩至全国,这一城市化进程有着自己的格局。但是,依靠给予特殊政策实现快速城市化,在某一个时段是可以的,长期来看,凭借特殊政策的经验很难推广,缺乏可持续性。任宁越敏说,“这种模式或许只能带动少数几个案例城市的发展,难以带动整个国家的城市化进程”。
  区域联动关键需要突破几个政策瓶颈
  专家指出,导致“三率”倒挂和跨省际联动难开展的主要原因是,由于我国目前仍处于行政区经济而非经济区经济阶段,产业联动在操作上还存有一定困难;目前最大的问题是,产业转移的力度不大,中西部地区又很着急产业转移,做好了大量迎接转移的准备工作,在产业没有来的时候,已经将大片的土地征完了。大量的工业园区闲置在当地,农民转成了城市居民,而产业却没有跟上,土地的闲置化太大,属于没有完全的城市化。这是中国城市化进程中的两难问题,形成了一个怪圈。“用地越粗放,成本越高,不利于城市化的合理进程。”肖金成说。
  专家指出,我国想要实现欠发达地区的快捷城市化,利用“约法城市”的发展模式,关键还需要突破一些政策瓶颈。
  其一,形成欠发达地区“集中发展”的有效模式。国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成说,对于欠发达地区而言,资源是稀缺的、空间范围比较大,成本就很高,集中发展可以消除物流成本高、基础设施建设成本高等各种劣势。
  其二,解决跨区域联动中的政绩考核问题,完成产业转移的无缝衔接。理论上而言,在一个财政体系框架下,地方政府可以通过行政的方式确定合作方式,解决区域之间发展问题。上海社科院城市与人口发展研究所所长郁鸿胜说,想要解决跨省域之间的谈判就需要先解决好考核机制的问题,明确GDP、招商引资的增量和财政税收收入等重大问题到底是谁的,尤其是在重大的财税统计考核和干部的政绩评定上,形成框架性的协议。
  据介绍,长江三角洲200多个工业园区已经形成良好的园区联动,上海、浙江、江苏三地政府逐步认识到区域联动的重要性,而作为发达地区的上海,由于其土地资源和人口红利逐渐消失,提前主动拿出可行性的框架意见,形成了产业转移良好的互动。
  其三,城市化中还有更重要的一条,即在三个转移都没有完成的情况下,纯农民也能享受城市的文化和建设成果,这个才是完整城市化的概念。华东师范大学中国现代城市研究中心主任宁越敏说,未来城市化除了依靠工业化之外,还要依靠第三产业的发展,同时让更多的人口享受更好的就业和相应的保障待遇,政府需要承担起城市化过程中城镇居民所有的社会保障和服务系统。

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